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政策解讀>>關(guān)于《永州市人民政府辦公室內(nèi)關(guān)于完善集體林權(quán)制度的實施意見》的政策解讀

YZCR-2018-01003

永政辦發(fā)〔2018〕5號

永州市人民政府辦公室

關(guān)于印發(fā)《永州市完善集體林權(quán)制度實施方案》的通知

各縣區(qū)人民政府，各管理區(qū)，永州經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)，市直各單位：

《永州市完善集體林權(quán)制度實施方案》已經(jīng)市人民政府同意，現(xiàn)印發(fā)給你們，請認真組織實施。

                          永州市人民政府辦公室

                             2018年5月16日

永州市完善集體林權(quán)制度實施方案

為深入貫徹落實《國務(wù)院辦公廳關(guān)于完善集體林權(quán)制度的意見》（國辦發(fā)〔2016〕83號）和《湖南省人民政府辦公廳關(guān)于完善集體林權(quán)制度的實施意見》（湘政辦發(fā)〔2017〕64號）精神，持續(xù)深化集體林權(quán)制度改革，加快現(xiàn)代高效林業(yè)發(fā)展，提升林業(yè)富民能力，結(jié)合我市實際，提出如下實施方案。

一、總體要求

（一）指導思想。全面貫徹黨的十九大精神，堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，緊緊圍繞統(tǒng)籌推進“五位一體”總體布局和協(xié)調(diào)推進“四個全面”戰(zhàn)略布局以及鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，堅持和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，落實集體所有權(quán)，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，放活林地經(jīng)營權(quán)，推進集體林權(quán)規(guī)范有序流轉(zhuǎn)，發(fā)展新型林業(yè)經(jīng)營主體，促進林業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營，完善扶持政策和社會化服務(wù)體系，廣泛調(diào)動農(nóng)民和社會力量發(fā)展林業(yè)，充分發(fā)揮林業(yè)生態(tài)、經(jīng)濟和社會效益。

（二）基本原則。堅持農(nóng)村林地集體所有制，鞏固集體林地家庭承包基礎(chǔ)性地位，加強農(nóng)民合法財產(chǎn)權(quán)益保護；堅持創(chuàng)新體制機制，拓展和完善林地經(jīng)營權(quán)能，構(gòu)建現(xiàn)代林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度；堅持生態(tài)、經(jīng)濟和社會效益相統(tǒng)一，開發(fā)利用集體林業(yè)多種功能，實現(xiàn)增綠、增質(zhì)、增效；堅持發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，充分調(diào)動社會資本發(fā)展林業(yè)的積極性，增強林業(yè)發(fā)展活力。

（三）總體目標。到2020年，基本形成集體林業(yè)的良性發(fā)展機制，集體林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度更加健全，發(fā)展機制更加靈活，管理服務(wù)體系更加完善，政策保障更加有力，實現(xiàn)森林資源持續(xù)增長、農(nóng)民林業(yè)收入顯著增加、國家生態(tài)安全得到保障。全市新型林業(yè)經(jīng)營主體發(fā)展到2000家，建立生態(tài)、產(chǎn)業(yè)和綜合等不同類型的國家、省、市級現(xiàn)代林業(yè)示范園50個，林業(yè)規(guī)?；?jīng)營面積達到30%以上，山區(qū)農(nóng)民林業(yè)綜合收入年均增長10%以上。

二、主要任務(wù)

（一）穩(wěn)定集體林地承包關(guān)系

1.進一步明晰產(chǎn)權(quán)。繼續(xù)做好集體林地承包確權(quán)及登記頒證工作,推進建立國土、林業(yè)部門成果共享的林權(quán)權(quán)籍調(diào)查機制，由不動產(chǎn)登記機構(gòu)統(tǒng)一辦理林權(quán)類不動產(chǎn)登記。對存在錯、重、漏登記發(fā)證的，各級政府要本著實事求是、有錯必糾的原則，穩(wěn)妥處理，做到發(fā)現(xiàn)一起糾正一起，把矛盾化解在基層。對已承包到戶的集體林地，權(quán)屬證書要發(fā)放到戶，由農(nóng)戶持有，不得留存在村組或其他單位、個人。對采取聯(lián)戶發(fā)證的集體林地，要從方便經(jīng)營流轉(zhuǎn)抵押和農(nóng)民愿望要求出發(fā)，做好聯(lián)戶發(fā)證的拆分工作，并將權(quán)屬證書發(fā)放到戶；確實不易拆分的，要將林權(quán)份額量化到戶，鼓勵建立股份合作經(jīng)營機制。對仍由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織統(tǒng)一經(jīng)營管理的林地，要依法將股權(quán)量化到戶、股權(quán)證發(fā)放到戶，發(fā)展多種形式的股份。對新造林地要依法確權(quán)登記，按照“誰造誰所有”的原則，依法頒發(fā)不動產(chǎn)證。（責任單位：市國土資源局、市林業(yè)局，各縣區(qū)人民政府，各管理區(qū)，永州經(jīng)開區(qū)。以下均需各縣區(qū)人民政府、各管理區(qū)，永州經(jīng)開區(qū)具體落實，不再列出）

2.進一步加強林權(quán)權(quán)益保護。積極推進集體林地所有權(quán)、承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”改革，不斷健全歸屬清晰、權(quán)能完整、流轉(zhuǎn)順暢、保護嚴格的集體林權(quán)制度，形成集體林地集體所有、家庭承包、多元經(jīng)營的格局。依法保護林權(quán)權(quán)利人合法權(quán)益，任何單位和個人不得禁止或限制林權(quán)權(quán)利人依法開展經(jīng)營活動。在承包期內(nèi)，承包方不得改變林地用途，不得毀壞林地。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織不得強行收回農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的承包林地。有序開展進城落戶農(nóng)民集體林地承包權(quán)依法自愿有償退出試點。確因國家公園、自然保護區(qū)、森林公園等生態(tài)保護需要的，可采取市場化方式對林權(quán)權(quán)利人給予合理補償，著力破解生態(tài)保護與林農(nóng)利益間的矛盾。對納入天然林保護范圍，停止商業(yè)性采伐的集體和個人所有的天然商品林，安排停伐管護補助。（責任單位：市林業(yè)局、市國土資源局、市環(huán)保局、市財政局）

3.進一步加強合同規(guī)范化管理。承包和流轉(zhuǎn)集體林地，要簽訂書面合同，切實保護當事人的權(quán)益。林業(yè)主管部門要加強指導，推廣使用示范文本，完善合同檔案管理。合同應(yīng)明確規(guī)定當事人造林育林、保護管理、森林防火、林業(yè)有害生物防治等責任，促進森林資源可持續(xù)經(jīng)營。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織要監(jiān)督林業(yè)經(jīng)營主體嚴格履行合同，依法依規(guī)開展生產(chǎn)經(jīng)營活動，合理利用和保護林地。（責任單位：市林業(yè)局、市國土資源局、市工商局）

（二）放活生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)

1.實施森林分類經(jīng)營管理。優(yōu)化林地資源配置，完善公益林、商品林分類經(jīng)營管理制度。建立生態(tài)公益林動態(tài)管理機制，在不影響整體生態(tài)功能、保持公益林相對穩(wěn)定的前提下，允許對承包到戶符合調(diào)整條件的公益林進行調(diào)整完善。加強公益林管護，簽訂公益林區(qū)劃與管理合同時，應(yīng)當明確管護責任與管護目標等要求。加強市縣級公益林建設(shè)，森林生態(tài)效益補償基金落實和發(fā)放到位，并與國家、省級公益林補償標準同步提高。（責任單位：市林業(yè)局、市財政局）

2.科學經(jīng)營公益林。充分利用公益林豐富的林木林地和景觀資源，在不影響生態(tài)功能的前提下，積極開展公益林的科學利用。按照“非木質(zhì)利用為主，木質(zhì)利用為輔”的原則，實行公益林分級經(jīng)營管理，合理界定保護等級，采取相應(yīng)的保護、利用和管理措施，提高綜合利用效益。推動公益林資產(chǎn)化經(jīng)營，允許公益林采取出租、入股、合資、合作等方式流轉(zhuǎn)，適度開展林下種植、養(yǎng)殖和森林游憩等非木質(zhì)資源開發(fā)與利用，科學發(fā)展林下經(jīng)濟。（責任單位：市林業(yè)局）

3.落實商品林經(jīng)營權(quán)。進一步放活商品林經(jīng)營，賦予林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體更大的生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)，由經(jīng)營者依法自主決定經(jīng)營方向和經(jīng)營模式。完善森林采伐更新管理制度，進一步改進集體人工用材林管理，完善林木采伐指標入村到戶政策。鼓勵規(guī)模以上（喬木林面積7500畝以上）林業(yè)經(jīng)營單位單獨編制科學可行的森林經(jīng)營方案，實行以森林經(jīng)營方案為基礎(chǔ)的林木采伐與森林經(jīng)營管理制度。（責任單位：市林業(yè)局）

（三）推進集體林適度規(guī)模經(jīng)營

1.積極穩(wěn)妥流轉(zhuǎn)集體林權(quán)。堅持依法、自愿、有償流轉(zhuǎn)原則，采取建立引導基金、抵押貸款林權(quán)收儲擔保獎補、直接補助等措施，鼓勵和引導農(nóng)戶采取轉(zhuǎn)包、出租、入股等方式流轉(zhuǎn)林地經(jīng)營權(quán)和林木所有權(quán)，在不改變林地集體所有性質(zhì)和林地用途的前提下，公開、公平、有序、規(guī)范流轉(zhuǎn)。鼓勵創(chuàng)新流轉(zhuǎn)和經(jīng)營方式，引導各類生產(chǎn)經(jīng)營主體開展聯(lián)合、合作經(jīng)營，鼓勵采取信托、委托、托管、股份合作等方式集中連片流轉(zhuǎn)林地，鼓勵流轉(zhuǎn)林地向新型林業(yè)經(jīng)營主體集中。加強對集體林權(quán)流轉(zhuǎn)主體、程序、合同的監(jiān)督管理，依法規(guī)范各類集體林權(quán)流轉(zhuǎn)行為，遵循市場規(guī)律，維護群眾合法權(quán)益。推進縣級集體林權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺建設(shè)，細化集體林權(quán)流轉(zhuǎn)程序，為經(jīng)營者提供信息發(fā)布、市場交易、政策咨詢、合同鑒證等公益性服務(wù)。（責任單位：市林業(yè)局、市國土資源局、市工商局）

2.培育壯大新型林業(yè)經(jīng)營主體。加快林業(yè)專業(yè)合作社、家庭林場、林業(yè)大戶、林業(yè)龍頭企業(yè)等新型林業(yè)經(jīng)營主體建設(shè)。支持新型林業(yè)經(jīng)營主體投資發(fā)展林下經(jīng)濟、森林康養(yǎng)、林業(yè)碳匯等林業(yè)新業(yè)態(tài)，鼓勵符合條件的新型林業(yè)經(jīng)營主體承擔林業(yè)重點工程項目建設(shè)。建立完善新型林業(yè)經(jīng)營主體聯(lián)林帶戶機制，支持龍頭企業(yè)、示范性林場、農(nóng)民林業(yè)合作社為農(nóng)戶提供林地林木托管、統(tǒng)一經(jīng)營作業(yè)、訂單林業(yè)等專業(yè)化服務(wù)。開展家庭林場示范創(chuàng)建活動，將家庭林場納入家庭農(nóng)場補助范圍。（責任單位：市林業(yè)局、市發(fā)改委、市農(nóng)委）

3.加快集體林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。充分發(fā)揮林業(yè)多種功能，以生產(chǎn)綠色生態(tài)林產(chǎn)品為導向，支持特色經(jīng)濟林、油茶、楠竹、花卉苗木、林下經(jīng)濟等規(guī)范化生產(chǎn)基地建設(shè)，支持發(fā)展新技術(shù)新材料、森林生物質(zhì)能源、森林生物制藥等綠色新興產(chǎn)業(yè)。啟動大規(guī)模國土綠化行動，引導國企、民企、集體、個人、社會組織等各方面資金投入，培育一批專門從事生態(tài)保護修復(fù)的專業(yè)化企業(yè)。大力實施品牌戰(zhàn)略，建設(shè)一批現(xiàn)代特色林業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)，促進產(chǎn)業(yè)集聚和轉(zhuǎn)型升級，充分發(fā)揮林業(yè)生態(tài)和產(chǎn)業(yè)扶貧的作用，帶動農(nóng)戶從涉林經(jīng)營中受益。以國有林場、國家森林公園和國家濕地公園為依托，大力發(fā)展森林旅游、森林康養(yǎng)等林業(yè)新業(yè)態(tài)，不斷提升旅游區(qū)的硬件水平和文化底蘊，推動林業(yè)與旅游融合發(fā)展。（責任單位：市林業(yè)局、市經(jīng)信委、市旅游外事僑務(wù)局）

4.加大財政金融支持力度。市、縣區(qū)人民政府（管理區(qū)，經(jīng)開區(qū)，下同）要進一步加大公共財政支持集體林業(yè)發(fā)展力度，加強引導與合作，在林業(yè)重大生態(tài)工程、林區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、林業(yè)保護設(shè)施建設(shè)、野生動植物保護及利用等重點領(lǐng)域，探索運用政府和社會資本合作（PPP）模式，建立多元化投入機制。落實國家和省關(guān)于推進林權(quán)抵押貸款有關(guān)政策，銀行業(yè)金融機構(gòu)通過創(chuàng)新推出適合各類林業(yè)特點的金融產(chǎn)品和服務(wù)方式，擴大抵押范圍，提高林權(quán)抵押率，加大信貸支持林業(yè)適度規(guī)模發(fā)展的力度，將林業(yè)專業(yè)合作社、家庭林場等新型林業(yè)經(jīng)營主體納入貸款范圍。用好中央財政林業(yè)貸款貼息政策，吸引更多社會經(jīng)營主體參與林業(yè)建設(shè)。鼓勵開展林權(quán)抵押貸款全額森林保險，建立健全森林保險費率調(diào)整機制，進一步完善大災(zāi)風險分散機制，創(chuàng)新差別化的商品林保險產(chǎn)品，擴大森林保險覆蓋面。（責任單位：市財政局、市金融辦、市林業(yè)局、市國土資源局、永州銀監(jiān)分局）

（四）加強集體林業(yè)管理與服務(wù)

1.提升集體林業(yè)管理水平。進一步加強基層林權(quán)管理服務(wù)機構(gòu)建設(shè)，抓好基層林業(yè)技術(shù)人員培訓，提高服務(wù)林農(nóng)水平。進一步提升林業(yè)信息化水平，建立全市聯(lián)網(wǎng)、實時共享的集森林資源、權(quán)屬、生產(chǎn)經(jīng)營主體等信息于一體的基礎(chǔ)信息數(shù)據(jù)庫和管理信息系統(tǒng)，探索開展林權(quán)集成電路卡（IC卡）管理服務(wù)模式，方便群眾查詢利用。強化基層林業(yè)站公共服務(wù)職能，全面推行林業(yè)站“一站式、全程代理”服務(wù)，提升專業(yè)服務(wù)水平。（責任單位：市林業(yè)局）

2.加強集體林權(quán)糾紛調(diào)處。要進一步完善農(nóng)村林地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁體系，加強農(nóng)村林地承包經(jīng)營糾紛的調(diào)解仲裁工作。要按照屬地管理、分級負責原則，妥善處理各類林權(quán)矛盾糾紛，做好重大糾紛事件的應(yīng)急處理工作，確保林區(qū)生產(chǎn)經(jīng)營秩序穩(wěn)定，農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境不斷改善。探索建立糾紛調(diào)解激勵辦法。建立律師、公證機構(gòu)參與糾紛處置的工作機制，開設(shè)林業(yè)法律救助綠色通道，依法依規(guī)向低收入家庭和貧困農(nóng)戶提供法律援助和司法救助。（責任單位：市林業(yè)局、市農(nóng)委、市信訪局、市司法局）

3.強化林業(yè)科技支撐。建立林業(yè)經(jīng)營主體帶頭人專業(yè)培訓機制，切實加強政策、法規(guī)、技能等業(yè)務(wù)培訓。完善服務(wù)機制，落實扶持政策，培養(yǎng)一批愛林業(yè)、懂技術(shù)、善經(jīng)營的職業(yè)森林經(jīng)理人，為集體經(jīng)濟組織和各類經(jīng)營主體提供林地林木托管、統(tǒng)一經(jīng)營作業(yè)、訂單林業(yè)、信息服務(wù)等專業(yè)化服務(wù)，幫助農(nóng)戶從林業(yè)經(jīng)營中受益。（責任單位：市林業(yè)局）

4.強化林業(yè)社會化服務(wù)體系建設(shè)。加快基層林業(yè)主管部門職能轉(zhuǎn)變，強化公共服務(wù)，逐步將適合市場化運作的林業(yè)規(guī)劃設(shè)計、森林資源資產(chǎn)評估、市場信息、技術(shù)培訓等服務(wù)事項交由社會化服務(wù)組織承擔，規(guī)范中介服務(wù)行為。探索通過政府購買服務(wù)方式，支持社會化服務(wù)組織開展森林防火、林業(yè)有害生物統(tǒng)防統(tǒng)治、森林統(tǒng)一管護等公益性服務(wù)。鼓勵和培育造林、撫育、采伐、科技推廣等各類林業(yè)生產(chǎn)專業(yè)組織，推進林業(yè)生產(chǎn)服務(wù)專業(yè)化。積極發(fā)展林業(yè)電子商務(wù)，健全林產(chǎn)品交易市場服務(wù)體系，鼓勵開展林產(chǎn)品網(wǎng)上零售批發(fā)和產(chǎn)銷對接等電子商務(wù)，拓展林產(chǎn)品網(wǎng)絡(luò)銷售渠道。（責任單位：市林業(yè)局）

三、工作步驟

（一）部署安排階段。各縣區(qū)要結(jié)合深化集體林權(quán)制度改革工作實際，研究制訂完善集體林權(quán)制度具體工作方案，明確工作任務(wù)，落實工作責任，確保完善集體林權(quán)制度各項工作落到實處。工作方案要在2018年6月底前出臺，并報上一級林業(yè)主管部門備案。
    （二）全面實施階段。各縣區(qū)按照制訂的完善集體林權(quán)制度工作方案目標要求，認真組織實施，到2019年底，基本完成集體林權(quán)制度改革各項工作任務(wù)。
    （三）總結(jié)提升階段。各縣區(qū)按照國家和省、市的文件精神要求，抓緊查漏補缺、整改完善。同時不斷總結(jié)經(jīng)驗，完善相關(guān)政策，提高改革成效。到2020年底，基本形成集體林業(yè)良性發(fā)展機制。
    四、保障措施

（一）壓實改革責任。市、縣區(qū)人民政府要進一步強化主體責任，增強改革擔當，加強集體林權(quán)管理隊伍建設(shè)，確保各項政策措施落到實處。要把集體林權(quán)制度改革成效納入地方各級領(lǐng)導班子及有關(guān)領(lǐng)導干部的年度目標責任考核內(nèi)容。各有關(guān)部門要按照職責分工，加強協(xié)同配合，健全工作機制，完善相關(guān)政策，加強輿論宣傳，抓好試點示范，營造有利于完善集體林權(quán)制度的良好氛圍，形成支持集體林業(yè)發(fā)展的合力。

（二）鼓勵積極探索。充分利用各種改革試驗示范平臺，支持在建立集體林地三權(quán)分置制度、完善股份合作機制、放活商品林經(jīng)營權(quán)、優(yōu)化造林育林和林木采伐管理、科學合理利用生態(tài)公益林、創(chuàng)新林業(yè)社會化服務(wù)等方面進行深入探索，不斷推進良性互動改革機制。

（三）強化督查考核。各地、各有關(guān)部門要將完善集體林權(quán)制度作為全面深化改革的一項重要工作，加強改革調(diào)研，細化改革方案，強化改革督查，全力推進各項政策措施落到實處。建立考核和激勵機制，及時掌握改革動態(tài)，對進展慢、措施不力的要進行通報，確保改革平穩(wěn)推進和各項任務(wù)按期完成。

五、本文件有效期至2020年12月31日。