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一、《辦法》起草背景

2018年以前，由于沒有建立相應(yīng)的概算管理制度，導(dǎo)致項(xiàng)目建設(shè)未經(jīng)批準(zhǔn)隨意并更設(shè)計(jì)，增加工程量和資金投入，工程項(xiàng)目低價中標(biāo)高價結(jié)算問題較為突出。2018年3月《永州市市本級政府投資項(xiàng)目審批及概算管理辦法(試行)》（永政發(fā)〔2018〕5號）出臺后，超概項(xiàng)目明顯減少，超概現(xiàn)象得到有效遏制。從超概原因看，主要是兩個方面：一是主觀原因。包括未經(jīng)批準(zhǔn)擅自增加建設(shè)內(nèi)容、擴(kuò)大建設(shè)規(guī)模、提高建設(shè)裝修標(biāo)準(zhǔn)、改變建設(shè)方案、管理不善等。二是客觀原因。包括概算管理體制不順導(dǎo)致的漏項(xiàng)、地質(zhì)條件變化以及價格上漲、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整等政策因素。

二、《辦法》的主要內(nèi)容

在嚴(yán)格執(zhí)行《永州市市本級政府投資項(xiàng)目審批及概算管理辦法(試行)》（永政發(fā)〔2018〕5號）文件基礎(chǔ)上，結(jié)合《政府投資條例》（中華人民共和國國務(wù)院令第712號）和《湖南省人民政府辦公廳關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)省本級政府投資項(xiàng)目審批及概算管理有關(guān)事項(xiàng)的通知》（湘政辦發(fā)[2019]13號）精神，針對超概的主要原因，《辦法》從3個方面提出了12條具體措施加強(qiáng)概算管理：

一是進(jìn)一步深化項(xiàng)目前期工作。主要考慮通過源頭控制，進(jìn)一步提高項(xiàng)目投資估算的準(zhǔn)確性和完整性，為做好概算控制打下基礎(chǔ)。

（1）加強(qiáng)立項(xiàng)論證決策。要求項(xiàng)目單位或項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)，如實(shí)規(guī)范編制項(xiàng)目可研報(bào)告，確保不漏項(xiàng)、不缺項(xiàng)。未經(jīng)可研審查的項(xiàng)目，不得提請市政府常務(wù)會議審議決策。

（2）強(qiáng)化限額設(shè)計(jì)要求。通過部門聯(lián)動確保按批復(fù)的可研報(bào)告投資估算限額要求開展初步設(shè)計(jì)。由市住建、交通、水利等行業(yè)主管部門會同有關(guān)部門，對項(xiàng)目初步設(shè)計(jì)方案進(jìn)行審查批復(fù)；投資概算審批時，如突破批復(fù)投資估算10%的，須重新編報(bào)可研報(bào)告，重新開展初步設(shè)計(jì)、重新編制項(xiàng)目投資概算，由行業(yè)主管部門對初步設(shè)計(jì)方案重新審查批復(fù)。批準(zhǔn)的初步設(shè)計(jì)概算作為安排和撥付資金的依據(jù)，不得隨意突破。

（3）強(qiáng)化施工階段造價控制。基于概算控制的系統(tǒng)性、連貫性，在湘政辦發(fā)[2019]13號文件的基礎(chǔ)上，我市增加了強(qiáng)化施工階段工程造價的內(nèi)容。加強(qiáng)工程施工的招標(biāo)管理及合同管理，中標(biāo)單位必須嚴(yán)格按中標(biāo)價和工程設(shè)計(jì)要求進(jìn)行施工，承包合同價及合同價的調(diào)整必須控制在概（預(yù)）算內(nèi)。嚴(yán)格設(shè)計(jì)變更和簽證管理，建立分級審批和先報(bào)批后實(shí)施的制度。

二是進(jìn)一步強(qiáng)化事中事后監(jiān)管。主要考慮解決建設(shè)過程中概算監(jiān)管缺位問題，進(jìn)一步明確部門監(jiān)管的職能職責(zé)。

（1）完善概算管理機(jī)制。建立概算管理聯(lián)席會議制度，由市政府分管項(xiàng)目主管單位的副秘書長牽頭，對項(xiàng)目實(shí)施過程中提出需要增加內(nèi)容、擴(kuò)大規(guī)模、提高標(biāo)準(zhǔn)的變更事項(xiàng)進(jìn)行研究，提出處理意見和建議。設(shè)計(jì)變更后投資超過批準(zhǔn)概算的，報(bào)經(jīng)市政府研究確定。

（2）加強(qiáng)部門聯(lián)合監(jiān)管。市發(fā)改委會同市財(cái)政、市審計(jì)、市住建、交通、水利以及代建單位按照職能職責(zé)，對項(xiàng)目投資概算管理實(shí)行全過程監(jiān)管，不得縱容項(xiàng)目單位違規(guī)超概行為。

（3）明確增加投資概算情形。為加強(qiáng)操作性，《意見》明確了可向項(xiàng)目審批部門申請調(diào)整概算的5種情形，除此之外，政府投資項(xiàng)目一律不得超過經(jīng)批準(zhǔn)的項(xiàng)目總投資。對確需調(diào)整概算的，按調(diào)概規(guī)模明確了4種報(bào)批程序。

（4）加強(qiáng)信息公開。政府投資項(xiàng)目的立項(xiàng)審批、建設(shè)管理、從業(yè)單位，以及概算執(zhí)行情況、項(xiàng)目進(jìn)展等有關(guān)信息必須按照規(guī)定及時公開，納入在線審批監(jiān)管平臺監(jiān)管，接受社會各界和人民群眾的監(jiān)督。

三是進(jìn)一步強(qiáng)化超概項(xiàng)目責(zé)任追究。主要考慮進(jìn)一步強(qiáng)化違規(guī)超概的責(zé)任追究機(jī)制。

（1）明確了超概項(xiàng)目分類處置意見。2018年3月以前（永政發(fā)〔2018〕5號文件出臺前）審批立項(xiàng)的項(xiàng)目，超概10%及以上且超過額度500萬元以上的，在對調(diào)估（概）環(huán)節(jié)和原因進(jìn)行分析、劃清責(zé)任并整改后，項(xiàng)目單位才能進(jìn)行調(diào)概申請，其中超概算20%以上或1000萬元以上的，或者2018年3月以后審批立項(xiàng)的超概10%及以上或超概500萬元以上的項(xiàng)目，須事先落實(shí)相關(guān)單位和責(zé)任人的責(zé)任追究（有關(guān)文件報(bào)送市政府），市發(fā)展改革委方可受理調(diào)概申請。必要時，由市發(fā)改委商請市審計(jì)廳，對重大項(xiàng)目進(jìn)行專項(xiàng)審計(jì)。

（2）對引起超概問題的建設(shè)單位予以懲戒。未經(jīng)批準(zhǔn)擅自增加工程內(nèi)容、變更工程設(shè)計(jì)、擴(kuò)大建設(shè)規(guī)模、提高建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)的，對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員，由紀(jì)檢監(jiān)察或者任免機(jī)關(guān)按照管理權(quán)限給予處分。

（3）對引起超概問題的中介機(jī)構(gòu)予以懲戒。對勘察設(shè)計(jì)、工程咨詢、造價、評估等中介工作深度不夠或缺陷，導(dǎo)致項(xiàng)目超概10%以上的或者20%以上的，將有關(guān)機(jī)構(gòu)納入信用永州失信“黑名單”，一年內(nèi)或三年內(nèi)不得承擔(dān)市本級政府投資項(xiàng)目相關(guān)業(yè)務(wù)；造成政府投資項(xiàng)目出現(xiàn)三次及以上超概問題的機(jī)構(gòu)，今后不得參與本市的政府投資項(xiàng)目。

（4）對概算控制不力的代建單位予以懲戒。因代建單位自身管理原因造成超概的，按現(xiàn)行有關(guān)規(guī)定嚴(yán)肅追究責(zé)任，納入永州信用信息網(wǎng)“黑名單”，取消該單位3年代建資格，同時由代建單位賠付相應(yīng)超概投資。

（5）對概算控制不力的行政主管部門予以懲戒。對發(fā)改、住建、財(cái)政等有關(guān)行政主管部門，因失職引起超概問題的，由紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)依法對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員給予處分。